当前位置:网站首页 > 法学园地
浅析法院人员分类管理
日期:2014-10-08 来源:铜陵市郊区人民法院  浏览次数:

  论文提要:目前,我国法院人员管理模式一直沿用单一的行政化人事管理模式,法官与各类司法辅助后勤人员混为一体。这一管理模式限制了司法独立,降低了司法效率,阻碍了司法的良性发展。随着社会法制进程的推进,法官职业化建设成为发展趋势,而法院队伍的分类管理是实现法官职业化建设的必由之路。本文阐述了法院人员分类管理的概念以及重要意义,探索根据法院工作的性质、职业特点,将法院人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员等三种类型,并按不同类型建立相对独立又各具特色的管理体系,以实现法院人事管理工作的科学化、法制化、规范化。(全文共8473字)

以下正文:

一、法院人员分类管理的概念及当前法院人员管理模式存在的主要问题

    法院人员的分类管理是指根据法院的组织功能对法院人员进行科学分类,并在此基础上对不同的类别进行针对性的管理,以最大限度地实现法院人员的合理配制,调动各类人员的工作积极性,实现法院人员管理的现代化。[1]笔者认为,所谓法院人员的分类管理,就是指根据法院工作人员不同的岗位性质、职责特点和成长规律,对法院工作人员进行科学分类,建立既相对独立又相互联系的司法人事管理新体制,采取不同的管理方式,实现司法人事管理工作的科学化、规范化和法制化。当前法院人员管理模式存在的主要问题是:

1、审判的中心地位尚未突出。审判职能是法院作为国家审判机关的主要职责,法院的其他工作都应当为审判服务,保障审判的顺利开展,而现行法院人员管理体制却与之相悖。在人员配备方面,从事司法行政事务的人员占了很大比重,在业绩考核、职级晋升等方面,从事审判工作的法官与不从事审判工作的人员以及从事司法行政事务人员同等对待。

2、法官的主体地位未能障显。法院工作的主旨是审判,审判的主体是法官,法院的管理应该一切围绕法官,由法官决策,服务于法官,这是现代人本管理理念的要义。然而,当前法院人员管理行政化色彩较浓,对法官适用公务员管理的一整套制度,所以法官处在一个界限分明的行政等级体制中,行政职务的升迁成为法官追求的目标,不利于调动广大法官的工作积极性。

3、人员分类不尽合理。当前,一些法院正在进行改革探索,这些法院对人员的分类缺乏统一认识,有些分类有失科学。表现在:一是不符合分类标准的统一性原则。如有的将法院人员分为领导干部、审判(执行)法官、法官助理、司法行政管理人员、专业技能人员[2],混杂职务、岗位、专业技能等多种分类标准。二是不符合类别的排他性原则。如有的法院将法院人员划分为审判法官、执行法官、书记员、司法警察、审判工作辅助人员、司法行政管理人员六个序列[3],将属于审判辅助人员的书记员单独列为一类。三是不符合法院工作门类设置的特殊性。如将执行人员纳入法官序列,从而使得审判法官与执行人员两类不同性质工作人员被纳入同一类别进行管理。

、法院工作人员分类管理重要意义     

1、实行分类管理,是遵循司法规律,探索实施科学的法院人事管理体制的需要。长期以来,我国法院沿袭着传统单一的行政管理体制,审判职能与行政职能不分,岗位职责不清,弱化了法院的司法属性,割裂了人事制度与司法工作的内在联系,使承担着重要管理职能的人事工作,始终处于裹足难行的境地。晋升中采用单一行政管理,论资排辈现象严重,优秀人才难以脱颖而出;教育培训单一施教,考试“众生一卷”;干部考核与岗责脱节,缺少客观、透明性,评价工作“千篇一词”;分配上甚至出现重要岗位与辅助岗位倒置现象,譬如同工龄同职级司法警察的待遇高于法官的待遇。这些问题的存在,严重影响法院人才资源的整体开发和合理配置,影响了充满生机与活力用人机制的形成,影响了各类人员的工作积极性、主动性、创造性的发挥,影响了法院队伍向着高素质、专业化的方向发展。因此,积极探索符合司法规律和法院工作特点的人事管理体制,正日渐成为人民法院在新形势下深化人事制度改革的一项当务之急的工作。而科学管理法院队伍,必须遵循司法规律,以法官管理为主线,强化其他辅助职能的保障。既要造就一支熟悉法学理论,精通审判业务的专家型法官队伍,也需要具有现代管理知识和组织协调能力的管理人才,还需要刻苦钻研、具有一技之长的书记员、法警等专业技术人才及有一定综合调研能力、写作水平和审判实践经验的综合性人才。实行法院工作人员的分类,有利于分类招录、培养、考核、使用和专业化管理,为各类人员搭建各自的发展平台,有利于各专业人才的成长,有利于造就专家型人才和各专业带头人。唯有如此,才能为培养数量充足、门类齐全的各类高素质专业人才开辟通道,为实现各类人员的科学管理和人尽其才、才尽其用提供制度保障,为实施分类施教、按专业培养提供科学依据,为保障各类专业人才脱颖而出、健康成长奠定坚实的基础。依据各类人员不同专业岗位的特点,建立起相应的录用、聘用、培训、考核、晋升等制度,使各类人员有各自的录用、聘用标准、培训内容、职责考评和晋升序列等,以形成分类管理体制的基本框架。通过分类管理的实施,充分发挥其在吸纳、发现、培养、选用人才工作中的重要作用,为各类人员按其专业岗位特点实施单独序列管理提供制度保障,以实现法院工作的整体推进。

2、实行分类管理,是实现法官职业化的必然要求。社会工作的复杂化导致法律的复杂化,使得司法成为专门化的知识。审判工作是一种特殊的工作,担负着解决社会矛盾和纠纷,维护社会公平正义的重任。法官作为审判的主体,手握国家审判大权,是社会矛盾纠纷的最终裁决者。法官职业具有特殊性,不是大众化职业,法官也有别于其他国家公务员。法官要用好手中的权力,履行好职责,除了应当具备国家公务员任职的条件外,还应当具备专门的法律知识和审判技能等特殊的职业要求。长期以来,由于种种原因,我国法官的职业定位始终处于一种模糊状态,在一些人眼中特别是在一些领导干部眼中,法院等同于行政机关,法官被看成一种大众化职业。对法官的选任几乎无任何诸如教育背景、专业知识、工作经历等方面要求,而一些企业、学校、部队、党政机关等社会各个阶层和身份的人,可以不经过严格的考核和选拔,通过提干、调转、分配等多种渠道进入法院,不论是否从事审判工作,不论素质是否符合审判工作的要求,只要达到一定的工作年限和级别,都被任命为法官。久而久之,这样一批文化素质低、法律水平不高的人员就滞留在审判工作岗位上。让这样的人审理案件,就难以保证在适用法律上不出现偏差,就可能导致个别案件审判不公。人民群众不放心这样的法官审案判案,群众对低素质的法官判决的案件存在一种“不公正”的潜意识。因为,“司法的权力如果经过无知和盲从的非职业之手,那么再神圣的法律也会变质”。严峻的现实,给人民法院制度改革提出了时代要求,我们必须紧紧围绕“公正与效率”这一世纪主题,坚持以审判工作为中心,以改革创新为突破口,积极探索符合审判工作规律的管理体制,形成以职业化分工、专业化管理为模式的法院工作人员分类管理新机制。造就一个拥有共同法律知识结构、独特的法律思维方式,具有强烈的社会正义感和公正信仰的法官群体,从而形成特有的职业传统和职业气质。而这种传统和气质实际上会成为一种强大的内在力量,能够确保法官具有抵御外界干扰的勇气和能力。这样的法官群体才能正确理解和适用法律,确保法律的统一,实现司法公正。因此,实行法官职业化,符合实施依法治国对法官素质的新要求,符合党的干部“四化”方针和“德才兼备”原则,充分体现并贯彻《法官法》对法官分类管理的精神,是人民法院加强队伍建设的奋斗目标和发展方向。

3、实行分类管理,是我国法院制度从传统型向现代型转换的重要标志。世纪之交的人民法院面临着新形势的挑战,一是随着改革的不断深入和社会主义市场经济的发展,社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样化,一些深层次矛盾逐步暴露出来,各种利益冲突和摩擦不断出现,人民法院依法调整的社会关系也随之多样化、复杂化。我国加入世贸组织后,人民法院司法审查的范围进一步扩大,法院作用更加重要,社会公众对执法水平的期待越来越高。二是案件数量年年上升,案件类型日益增多,新类型案件层出不穷,适用法律难度不断加大,对法官创造性释法的要求尤为强烈,司法信誉和司法权威性在更大范围内经受考验。三是司法改革层层推进,现代审判机关建设方兴未艾,急需深层次研究和解决的问题日益增多。四是司法职业化建设步伐逐渐加快,一批熟悉审判,敢于创新,理念先进的优秀中青年法官正在成为法院的中坚。五是法院管理逐步从行政模式转向司法化模式。所有这些都说明,我国法院制度正在从传统型转向现代型,而法院干部队伍管理的科学化正是其中的重要方面。这就要求我们深化法院人事制度改革,建立科学的管理制度和管理方法,实现人与事的合理结合,做到人尽其用,提高审判工作效率,使法院各项工作获得最佳的效果。

三、准确把握科学划分法院各类工作人员

2006年开始施行的《公务员法》对公务员的范围进行了扩展,把审判机关的工作人员,即法官、审判辅助人员和行政管理人员,都纳入《公务员》法的调整范围,经过一段时间的实践,其弊端日益显现。在2013年3月中组部、最高人民法院联合下发《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》之前,各地法院对人员的分类标准缺乏统一认识,有些分类也有失科学。“司法是人和制度的集合体,即使有最明晰的规则、最透明的程序、最精巧的法庭技术,法官仍然是最关键的因素。”[4]法院的工作主旨是审判,审判的主体是法官,法院的管理则应一切围绕法官,由法官决策,服务于法官,这是现代人本管理理念的要义与精华。因此,抛开现行公务员管理体制,建立符合不同序列人员职业特点的人员分类管理体制,是未来司法发展的必由之路。根据法院的工作性质,遵循司法工作的规律,笔者认为,建议将法院人员划分为三个类别,即第一个大类别:法官序列;第二个大类别:审判辅助人员序列;第三个大类别:司法行政人员序列。并按照不同类别的人员、岗位,建立相对独立又各具特色的管理制度,以实现法院人员管理工作的科学化。

1、法官序列。法官必须具有深厚的法学理论修养、特定的思维模式、娴熟的法律专业知识与驾驭审判的能力与技巧。法官的职业素养对于司法的公正与效率有着最为直接的作用。根据现行《法官法》规定:“法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员”。对初任法官人选,应进行一段时间的专门职业培训,合格者,方可提请任命。法官的遴选必须坚持标准、严守程序,一律从通过国家司法考试取得任职资格的人员中择优遴选。要实行法官员额制度,在这一方面,最高人民法院曾有规定,在综合考虑我国国情、审判工作辖区人口、经济发展水平等各种因素基础上,在现有编制内,合理确定各级人民法院的法官员额。[5]只有对法官定额,才能够将真正符合条件的审判人员确定为法官,把现有法官中的优秀人才选拔出来,担当行使审判权力的重任。从长远来看,作为法院的法官,必须严格控制数量,才能凸显其地位,确保其精英化。由于过去对法官选任大众化,导致法官数量上较庞大,在当前情况下,应在法院内部通过竞争,选拔出符合法官任职条件、业务水平好、综合素质高的人员,报请权力机关任命为审判员。由院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员组成法官群体。其他审判员,保留原有职级,报权力机关免去审判员职务。要建立更加完善的法官等级制度,将法官等级与公务员级别脱钩,把法官等级的晋升同审判能力(包括审判技能、审判质量、审判效率、审判效果)切实挂起钩,让提升法官等级成为法官们晋升的主要目标与途径。为体现法官与一般公务员存在差别,法官的待遇应享有高于同级公务员待遇。法官虽有级别上的区别,在审判权上则完全平等,同时应取消案件审理的审批把关制度,还权于合议庭和审判员。实行法官序列后,法官非因法定原因,非因法定程序不得被免去法官职务,不得调离审判岗位,保障法官依法行使审判权。总之,要形成一支正规化、规范化和专业化的法官队伍,就必须在制度上建立更为完善的包括法官职业权力保障、职业收入保障和职业地位保障等内容的法官职业保障制度。

2、审判辅助人员序列。审判辅助人员是指协助法官开展司法审判工作,并具有部分法律规定的司法权力的人员,包括法官助理、书记员、执行员、司法警察以及从事立案、审判管理、调研等工作的法院工作人员。

(1)法官助理。实行法官员额制后,法官数量应有一定程度的减少,要确保法院的审判工作不受影响,只有通过给每位法官配备一定数量的法官助理,协助法官处理审判工作中程序性、辅助性事务。如审查诉讼材料、庭前组织交换证据、诉讼保全、办理委托鉴定、评估、审计等,让法官可以集中精力完成审判核心事务,使法官能够办理更多的案件。根据《人民法院五年改革纲要》和《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》,法官助理是协助法官从事审判业务的辅助人员。法官助理作为法官办案的助手,在法官指导下开展工作,接受法官监督,向法官负责。在现有情况下,从符合法官任职条件的人员中,按照一名法官配备一至两名法官助理的比例,通过竞争择优选出人员,由本级法院任命为法官助理。对法官助理的选任,可由法院向社会招录法学专业本科毕业,通过国家司法考试,有较强的语言表达能力和文字综合能力等条件。法官助理是法官的后备力量,法官助理通过从事审判辅助性工作,使法官助理逐渐熟悉审判工作,积累审判经验。但法官助理不能通过在法院一段时间的工作经历直接成为法官,而只能与其他司法工作者一样,通过法官遴选的方式成为初任法官,尤其是基层法院的法官。法官助理的考评可由所服务的法官或所在庭室的法官集体进行考评。多年以来,全国多地法院已试行法官助理制度改革,但法官助理身份却始终未得到法律的确认,笔者认为应给予法官助理公务员身份,以确保法官助理队伍的素质和稳定。若法官助理通过法官遴选程序被选任为法官,即可转出公务员序列,进入法官职务序列。

(2)书记员。在目前法院队伍中,书记员的定位较为尴尬,身份较为复杂。身份复杂是指书记员既有公务员,也有政府雇员、合同工,还有劳务派遣人员。不同身份的书记员存在着“同工不同酬”的问题,政府雇员、合同工身份的书记员往往不安心工作,相当一部分人并没有将书记员视为终身职业,仅以法院作为暂且谋生或待业之所,一旦有机会通过公务员考试、司法考试就进入公务员序列或改行做律师。由于上述原因导致法院书记员流动频繁,队伍不稳定,影响了审判工作持续高效地进行。笔者主张,应建立单独职务序列并具有晋升机制的书记员管理体制,明确书记员身份,确定书记员职责。书记员与法官的关系,应类似护士与医生的关系,书记员只是一个审判辅助性工作岗位,不宜成为法官的后备力量,也不宜成为法官所必经的阶段,否则,将冲击了书记员队伍的稳定性,也忽视书记员职业的独立性、技术性特点。综合而言,书记员职责主要有二:一是记录,二是装订档案。作为书记员必须具备大专以上的学历,具有一定的法律专业知识和相关的业务知识与技能,但不需要精通法律,需要有专业的记录技能,包括笔录和电脑速录技术。要缩短庭审的时间,提高庭审的效率,书记员的记录速度和质量显得非常重要。书记员一律实行聘任制,建立书记员单独职务序列下的晋升机制,并区分技术级别,据此享受不同的待遇。在书记员中,可设书记长、助理书记长、主任书记员,以调动从业人员的积极性,促进法院书记员队伍的稳定和健康发展。

(3)执行员。执行员是代表人民法院具体行使强制执行权,采取一切合法手段,使生效的裁判文书得以实现的工作人员。其职责主要是通过办理民事判决和裁定的执行事项,办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项,以及法律规定的其他事项,主动地实行执行行为,通过查封、扣压、冻结处分被执行人的财产,实现生效判决书、裁定书已经确认的权利。在司法实务中,执行人员包括执行法官、书记员、司法警察,其身份、地位当前比较混乱,只要是从事执行的工作人员都叫执行员。目前,实践中各级法院都给执行员授予法官职务,造成身份冲突、职责冲突,使当前的执行制度处于非常尴尬的状态,法官担任执行员,与法官居中裁判的职业特点相冲突,也是造成“执行难”问题长期存在的原因之一。在推行法官职业化建设过程中,笔者认为,应当把执行员从法官中分离出来,设置专门的执行员单独序列,单独任命执行员,制定执行员考核管理办法,建设一支专业的、高水平的执行队伍。对执行人员素质的要求必须具备必要的法律知识,同时,还应具备相应的身体、意志品质素质等。从长远意义上来看,民事执行权的法律性质决定了法院执行部门的设置不具有永久和独立的意义,更为妥善的途径是推进执行实施权脱离法院的外置式执行改革,即把执行实施权交由法院之外的机构或专门设立的执行机构负责行使,按照行政权的性质和运作要求进行制度安排,可以交由公安、司法等相关行政机构行使,并采取垂直领导的管理体制,执行人员相应转为行政机关公务员。

(4)司法警察。人民法院的司法警察是人民警察的重要警种,是依照法律法规可以使用法律赋予的强制手段,维护审判机关的审判、执行秩序,保障法官和其他诉讼参与人的人身和财产安全的人民警察。其担负着值庭、押解、看管、处置突发事件、执行死刑、机关保卫等职能,并参与对判决、裁定财产的查封、扣押等强制措施的实施。随着人民法院工作的不断发展,司法警察的作用将越来越重要,任务越来越艰巨,特别是重大疑难案件的开庭,重大执行活动和处置突发事件等,都离不开司法警察的积极参与。然而长期以来,由于体制、编制等多种原因,使得司法警察队伍人员老化,素质不高,管理不畅,职能发挥不充分,与新时期人民法院工作对司法警察的要求还有一定的距离。当前,应进一步深化司法警察人事体制改革,把好进人关,从那些思想素质好、业务技能强、身体健康的军队、武警部队退伍军人、警校毕业生中选(聘)任司法警察,或通过公开招考、择优录用,为提高司法警察整体素质和战斗力打下良好的基础。对其政治待遇、物质待遇同任用制司法警察一样,依照规定享有同等的权利义务,以解决聘任制司法警察的后顾之忧,稳定队伍,让司法警察队伍真正成为人民法院的一支重要武装力量。

(5)立案、审判管理、调研等工作人员。这部分法院工作人员,今后可实行聘任制管理模式,可参照行政管理的相关内容管理,对其日常工作进行指导、纠正,这样可以使法院人员形成良性流动,也促进相关人员提高工作效率、保证工作质量。

3、司法行政人员序列。司法行政人员主要负责组织、指导、协调预算及财务、人事、信息管理、教育培训、安全保卫等方面的工作,需要相关方面的专业人员来完成,是不可或缺的,应当受到充分的重视和肯定。尽管各项司法行政工作内容各不相同,但任何一项工作都需要一定的知识、才能和经验才能干好,有的岗位还需要特殊的素质。笔者认为,对司法行政人员应依照《国家公务员条例》的规定,实行行政职级,并有相应的晋升和发展空间。建议逐步减少法官与司法行政人员交叉任职的情况,对于目前既保留法官身份,享受法官待遇,现在从事司法行政工作的人员,应免去其法官职务,只承认法官等级相对应的行政级别,按照司法行政人员序列进行管理。对司法行政人员,则严格按照《公务员法》相关规定,实行公务员的行政管理考试、选任录用司法行政人员。

四、结语

法院人员分类管理作为西方司法制度的“舶来品”,其内涵及制度设计彰显司法的独立性、法官职业的高尚和神圣性。而法律信仰、司法独立、司法公正、法官素质,是影响司法公信力的主要因素。[6]要在中国这片两千多年“行政独大,司法附庸”的司法传统根深蒂固的土地上,成功移植、培育、改良,必然会面临诸多“水土不服”的困境。综观当前司法工作发展形势,十八大报告将“依法治国”方略提到一个更新的高度,新一届中央领导集体形成尊崇和实行法治的治国理政共识,社会民众对司法的新需求和新期待日益增长。因此,在今后的社会发展中,法治的作用将越来越大,法院以及法官的社会地位会越来越高。在当前司法体制背景尚未有大的改变的情况下,选择以法院人员分类管理为突破口,通过建立制度确保司法公正,倒逼队伍素质,提升法院地位。目前,一些地方法院已正在推进这项改革,遭遇了不同程度的困惑和障碍,我们必须对改革中的障碍和风险有正确的认识,循序渐进,才能走出一条符合司法规律的改革道路。

 

 

参考文献:

[1]陈涉云等。<<法院人员分类管理改革研究>>,法律出版社,2014-3。

[2]时小云。改革法院人事制度实行人员分类管理,中国法院网,2006-6。



[1]赵典明:“浅析法院人员分类管理”,载《法制与社会》2012年第20期。

[2]王少南主编:《法院实用管理学》,人民法院出版社2005年版,第177页。

[3]郑水泉:“法官类型化研究”。

[4] []莫里斯٠罗森伯格:“司法的品质”载亚利桑那州曼尼科巴高等法院编《法官手册》。

[5]最高人民法院:“关于加强法官队伍职业化建设的若干意见”,载最高人民法院政治部编:《法官职业化建设指导与研究》(2013年第1辑),人民法院出版社2003年版。

[6]于慎鸿:“影响司法公信力的因素分析”。