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法官助理制度研究
 
发布日期:2017-07-28 9:25:44 点击数:7379
 

论文提要: 法官助理制度是国外发展起来的一项重要的法官辅助人员制度,它对于提高法官的审判效率、保障司法公正起着非常重要的作用。世界上许多国家的司法机关已经设置了法官助理一职,以提高其法官职业化水平。当前,中国正在进行全面的司法改革,最高人民法院于20027月明确提出了要加快法官队伍的职业化建设,建立一支高素质的职业法官队伍的改革方案。其中,最引人注目的人事制度改革措施之一就是为法官配备法官助理,试行法官助理制度。法官助理制度改革的研究与实践已历经数年,虽然对其中的一些理想性描述已基本达成共识,但却始终缺乏一套符合法官助理自身特点的具体管理机制,改革过程中普遍面临着一些矛盾和障碍。本文以法官职业化为改革定位,结合我国国情,阐述设立法官助理的必要性,对构建法官助理体制过程中法官助理的法律定位、职责、管理及配备等若干现实难题进行一定的探讨,提出了完善我国法官助理制度的具体设想,为我国法院系统的法官职业化建设提供了有益的参考,以期能对法官助理制度的发展与完善有所裨益。(全文共7800字)

 

以下正文:

 

一、法官助理制度改革的动因

任何司法改革的根本目的当然在于最大限度地实现公正与效率,或者更进一步说,是通过制度变革塑造良法秩序的法治国家[][2]、谢佑平著:《中国司法改革的合法性危机》,载《政治与法律》2002年第6期,第2页。】。但一般而言,在讨论某项改革的具体目的时,通常需要考虑的因素有二:一是该项改革所贯彻的新的司法理念,二是该项改革的积极功效。苏泽林曾指出,设立法官助理,目的是通过合理划分审判工作职责,理顺法院审判人员与其他各类审判辅助人员的关系,保证法官专事案件的审理工作,以实现司法资源的合理配置,提高审判质量和效率,这显然指的是后者。而对于前者,虽然当前许多论述中对法官助理制度改革贯彻的是法官职业化建设这一司法理念并无异议,但往往将其与法官助理制度的各项积极功效并列表述,未能予以特别重视,致使“一些法院的试点工作似乎偏离了法官职业化的方向,而是朝诉讼程序或审判方式改革方向走了”。事实上,由于当前法律救济高消耗与司法资源紧缺的矛盾日益突出,虽然这本身并不是法官助理改革的主要动因,未进行试点的法院也未见得无法完成审判任务或是严重影响审判质效,但是要在此背景下严格控制甚至有效降低法官的数量,实现法官职业化与精英化,则必须为法官配备有效的辅助人员即法官助理,从而保证法官的时间和精力,这才是改革的直接动因和最主要的目的。

从我国司法改革的现实需要来看,法官助理制度改革也是法官员额制改革的顺利进行的基础和保障,如果不能建立科学合理的法官助理制度,法官员额制改革必然很难推进或者即使强力推进也不能达到预期的法官职业化、精英化的目标。首先,法官助理制度可以对法官员额之外的审判人员进行有效分流。法官员额制中的“法官”是指“具有审判权的职位”,而《法官法》规定的“法官”则是指“具有审判职称的人员”,后者的范围和数量明显大于前者。而法官员额制的核心内容是控制法官的数量与规模,通过建立法官遴选制度,提高法官准入门槛和待遇,选拔出优秀的法官,并逐步将一些具有审判职称但不再行使审判权的“法官”逐步分离出法官队伍,为下一步真正实现法官职业化、精英化奠定基础。这也是改革中面临阻力最大的难题之一,法官员额制必然导致不少数量的审判人员不能入额,这些未入额的原法官在法院中的角色如何定位是一个必须面对的现实问题,而比较现实可行的处理方法是将未入额的原审判人员划入法官助理行列;其次,由于司法的亲历性要求,法官要自始至终参与案件的审理,尤其是刑事案件,几乎所有案件都要开庭审理。减少法官数量,在案件量不变的情况下,法官单位时间的工作量必然减少,要保证法官有足够精力审理好每一个案件,必须为法官配备一定数量的法官助理和其他辅助人员。法官助理在审判团队中就扮演着重要角色,由他们完成文书送达、归纳争议焦点、起草法律文书等工作,这些基础性工作的质量直接影响着案件的质量。法官好比审判团队的“大脑”,指挥和调动着法官助理、书记员这两只“手”和“脚”开展工作,法官亲力亲为的,主要是主持听证和法庭审理,对案件做出最终裁判。员额制改革后,必然导致能够办理案件的法官数量锐减,面对日益剧增的案件数量,法官的工作量必然激增,这也要求必须为法官配备助理,才能让法官从繁杂的程序性事务中解脱出来,专事案件裁判;最后,现阶段法官助理仍是补充法官缺额的主要来源。法官助理的来源主要包括新招助理和转化助理两大类。新招助理指向社会公开招收的人员,主要是来自法律院校的应届毕业生;转化助理指已取得法官资格但未能进入法官员额范围的审判人员,以及有丰富经验的在编书记员或其他行政人员。实行人员分类管理,意味着法官和法官助理有各自的成长轨迹,并不产生交叉,但现阶段两者身份也可能发生转换。法官从检察官、律师、法学专家、学者等法院之外的法律人才中招录成为司法改革的共识和方向,但可以预见,基层法官今后很长一段时间内主要还是来源于法官助理队伍,把优秀的法官助理培养为预备法官才是强基之举。同时,要适当延长法官助理成长为法官的周期,培养出法官的年龄在35周岁左右,此时他们已具有较为丰富的经验,成长为一名合格法官可谓水到渠成。正是基于上述原因,建立科学合理的法官助理制度关系到员额制改革的成败,进而关系到整个司法改革的成败。

 

二、 法官与司法辅助人员的员额配比

“案多人少”是近年来困扰基层法院工作的难题,案件逐年增加是客观事实,但工作人员的绝对数量并不少,主要是人员分层结构出现了问题,在传统“一审一书”模式下,为应对大量案件,必须配置数量众多的法官和书记员,而书记员队伍很不稳定,具有公务员身份的通过预备法官考试不久进入法官序列,聘用书记员则往往因待遇问题“跳槽”,需要不断通过补员实现平衡,法官与司法辅助人员配置呈现“倒三角形”,影响了法院工作可持续发展。

有些试点法院实行一个法官配多名助理的做法,并不妥当。但一名法官配多名助理且在“案多人少”的现实情况下大幅度限缩法官人数,势必出现案件审理工作实质上由法官助理承担,最终裁决由法官把关以及判决书由法官署名的情况,从而加剧“审者不判、判者不审” 问题。

《上海试点实施方案》设定,基层法院独任法官与法官助理、书记员配比不低于 111 过渡期内独任法官与书记员或法官助理的比例不低于 11),中级法院合议庭中法官与法官助理、书记员配比不低于321 312 过渡期不低于 311)。这种区分基层和中级法院进行不同人员配置的做法值得肯定,但中级法院法官助理和书记员员额配置低于法官的做法值得探讨。考虑到如果多个法官配一个助理,法官在给助理分配任务时必须兼顾其他法官可能分配给助理的任务,从而受到掣肘,故一个法官至少配一个助理较为合理。另外,法官助理虽可分担法官工作却不能分担书记员工作,所以原则上一个法官也应配一个书记员。即法官与法官助理、书记员的配比 111 较为合理。当然,法官与法官助理的配比还要考虑法院的审级与功能,在资源有限的情况下,应保证审判任务较重的法院的法官助理之配备。考虑到法院信息化程度提升,法院尤其是基层法院面临大量的数据录入等工作,可考虑适当增加基层法院书记员的配置,当然,更合理的做法是尽可能的减少不必要的法院数据录入工作。

 

三、法官助理的选任办法及养成机制

 我国的国情决定了法官助理的选任标准、程序、进程和要求应当是多层次的。《最高人民法院关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》将法官助理的选任分为考试和考核两种方式,但未明确具体的选任办法。从试点法院的实践情况看,前者一般需经过公布数额及条件、申请、笔试、面试、综合考察、评议决定、公示、任命等一整套较为严格的程序,适用于外招助理及在无审判资格的法院内部人员中选任助理。虽然许多人认为考试其实很难真正体现业务水平特别是智识型的业务经验,容易造成对年龄偏大者的不公,但这是唯一较为客观、统一、明确的标准,也是大陆法系国家的通行做法。至于是否需要成立专门的考评机构,则可以由各法院视实际需要而定。后者主要由法院人事部门进行资格考察和综合考核,程序较为简单,适用于在具备审判资格的法院内部人员中任命助理。因为根据《试点工作意见》,现任审判员和助审员当然具备法官助理资格,无需选任;而在助理来源本就不足的情况下,再对法院内部通过司法考试的人员进行大规模遴选并无意义。最高院政治部亦在《关于人民法院法官助理暂行条例起草说明》指出:现有的书记员中己通过初任审判员、助理审判员考试的,任命为法官助理时无须再经过考试。

从实践来看,拥有高等学历的法学专业毕业生是法官助理的理想人选。且根据最高人民法院的理想化的设计,分化法官队伍,最终是为了实现法官的精英化、法官储备力量的专业化,现阶段分批考核后,有人不合格而退出法官队伍顺势成为法官助理的情况是权宜之计,为今后制度的长久推行而采取的必要过渡措施。根据法官助理工作职责的需要,法官助理的准入条件应当严格制定,可以从公务员招录考试中吸收具有法学专业的高等教育人才,也可以从没有进入法官员额中的现任法官中选择 13)赵志桥:《法官员额制理论与实践思考》,载《法制与社会》2015年第2248-249页。)。

法官在选任法官助理中的作用是另一个需要讨论的问题,笔者认为这应当分阶段看待:一方面法官对法官助理的任命与否不应具备影响力,否则容易形成小型人际关系利益集团;另一方面在法官助理任命后具体配置前,为体现法官的中心地位和作用,可以适当地给予法官选择自己助理的权利,当然这种权利不能是绝对的,需要加以统筹协调。至于一些法院提出法官和助理应进行双向选择,即助理也可以挑选法官,虽然初衷不错,但在法官助理制度构建理论上是说不通的,具体执行过程中必然会产生各种矛盾,甚至严重影响到法官的威信。最后,法官应当对法官助理有相当大的考核的权利,法官助理应当向法官负责。

另一个关系到法官助理选任的因素是法官助理的待遇,法官助理待遇若不高,其吸引力便成问题,不仅不能吸引到优秀人才进入法院担任法官助理工作,法官助理中的优秀人才也不一定能留得住,从优秀人才不断流失的法官助理中选任法官,实际上对法官精英化的促进意义不大,因此应当适当提高其待遇,使其足以吸引优秀人才,法官助理因其工作的特殊性,其待遇虽然比法官底,但要高于一般公务员,当然,这必须以法官去公务员化为前提。

员额制的目的就是把目前我国广义的法官进行分流,只保留最核心的审判法官,并使其成为入额法官,而其他人则成为司法辅助人员,其中有一部分则成为法官助理,当然,这也是进行员额制改革所确定的配套措施之一。法官助理作为法官的助手,为法官审理案件提供必要的帮助,进而在司法实践中不断积累经验,为最终成为入额法官做准备,这也是吸引其他人员成为法官助理的原因所在。此外,法官助理虽不具备法官的身份,但是理应为其提供独立的编制,纳入司法系统,而非纳入行政系统。因为法官助理作为法官员额制的重要组成部分,是入额法官的后备军,是实现入额法官新老交替和良性循环的根本所在。“司法辅助人员作为法官储备蓄水池,不是一潭死水,而是充满流动性的活水,应畅通其进出渠道。”【[6]李桂红,叶锋.司法改革语境下司法辅助事物管理模式的构建[J.上海政法学院学报,2015,(4.】所以为法官助理设置必要的提升机制以提高其工作积极性是必不可少的。目前,我国法官员额制改革试点工作已经深入展开,但是对于法官助理的身份定位及其提升机制并未涉及,使得法官员额制改革在实行过程中遇到了诸多困难,这些困难主要体现在实行法官员额制改革之时和员额制改革之后。在员额制改革之时:由于目前我国对法官身份定位的泛化,使得在法院工作的许多人都有法官的身份——而无论其是否具体参与案件的审判工作,并且我国将法官纳入了公务员序列,因此法官身份也就和一般的公务员没有任何区别。实行员额制改革以后,法官的待遇和荣誉感将提高,社会地位也有很大提升,法官身份也会成为很多人追求的对象,所以进行改革时原来的那些法官都想要成为入额法官,而由于法官助理预期提升机制的缺失更增加了对失去法官身份的担忧。另外,由于未能入额的“法官”在年龄上已经没有任何优势,所以要想通过员额的空缺来进行填补入额几乎没有可能,而法官助理提升机制的缺失又湮灭了他们仅存的希望,因此他们对员额制改革可能持一种消极的态度。在员额制改革之后:法官助理最大的目标就是最终能成为入额法官,而法官助理本身也是入额法官的蓄水池,但是如果缺失预期提升机制,则法官助理的吸引力就会大大降低,这一方面会导致法官助理数量不足,进而致使法官难以得到必要的辅助,不能专心从事本职工作,最终又要陷入烦琐的案件事务当中,难以自拔;另一方面则会导致法官后备人才的缺失,不利于法官的后续培养。

关于法官选任来源,究竟是采取现在试点法院设计的法官从法官助理中择优选任的方式,还是参照台湾地区,颇值探讨。台湾地区模式的优点是对法官的训练内容丰富且更贴近法官的素养需求,更有利于职业法官的养成,缺点是缺乏对法官助理的激励。试点法院模式的优点是有对法官助理的激励, 缺点是对法官的训练内容相对单一,也无法保证所有通过司法考试并经历了法官助理职位历练从而具备法官资格的人走上审判岗位。在无完备的法官助理业绩评价体系的情况下,试点法院模式也面临能否真正从法官助理中择优选任法官的疑问。从长远来看,台湾地区将法官与法官助理的选任和升迁完全区隔开来的方式更能实现法官的精英化,更有利于法官素质的提高。但在从法院以外的法律工作者中选拔法官的机制未完善的现实情况下,视乎试点法院模式设计的法官从法官助理中择优选任的方式更具有可操作性。

 

四、 法官助理的权责界限

 实行法官员额制必然导致目前法官队伍的分流,根据我国《法官法》的规定,最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员均为法官。但是实行员额制后则只能有一部分法官才能成为入额法官——即真正意义的法官,而未入额的部分“法官”则可以成为法官助理,为法官开展审判工作提供辅助。法官助理实际上并非法官,因此也并不直接参与案件的审理活动,只从事一些审前和审后的辅助性事务工作,所以法官助理也只是在自己的职责范围内对案件负责。入额法官则要从事案件审理的核心工作即审判,摆脱审前审后纷繁的边缘性工作,或者说案件在来到法官这里以前都是“量”的积累,只有到了法官手中后才产生“质”的变化,但是划清量变与质变的界限则是十分关键的。目前,我国实行的是“案卷一体主义”即主审法官从头到尾均接触案卷。当然这也引来了对于法官“先入为主”“未审先判”的批评,实行法官负责制后,法官助理要分担许多法官的审前事务。但是哪些工作应由法官做,哪些工作应由法官助理实施,需要予以明确。

    《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》(下简称《职业化建设意见》)及《试点工作意见》均将法官助理定位为从事审判业务的辅助人员,这一点相信没有异议。但对于法官助理是否享有部分非核心的审判权的问题,则一直以来存在争议。最高院曾在《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》中明确提出法官助理没有审判权,但其后又在《试点工作意见》中将此句删去,并进一步明确规定了确定举证期限为法官助理的职责,笔者认为,这实际上默示了该问题尚未有定论,可以进行进一步探讨。笔者认为,审判权专属于法官,法官助理当然没有审判权,但法官助理可以为法官行使审判权提供帮助,可以帮助法官草拟裁判文书,提出裁判建议等,但不能在裁判文书上署名。只要法官享有最后的裁判决定权,通过在裁判文书上署名承担其责任,就不可能出现“审理者不裁判,裁判者不负责”的现象,因为法官不会轻易的让法官助理干一件由最终由自己承担责任的事情。

需要指出的是,当前许多论述中将法官助理定位为法官的助手,该理解缘自英美法系国家尤其是美国。然而,虽然美国的法官助理制度出现得最早也最完善,但在那里,法官助理被称作是“不穿法袍的法官”,其经历是一种荣誉,它使法官助理非常容易被社会承认,显然我国还无法达到这样的水平。当前我国法官助理的社会地位及法官的整体素质的现实决定了我国必须更多地参照大陆法系而非英美法系的模式,即法官助理的工作流程、工作要求和工作标准应更多地由制度规定,而非按照法官个人的要求办理,法官助理应具有相对独立性,两者间不仅仅存在指导与服务的关系,还应当建立起协作与监督的关系。从工作形式上看,助理是辅助法官的人员;但从审判机制的角度出发,助理的工作甚至应对法官起到一定的制约作用,其有利于审判工作的环节化和裁判的公正化。法官不能要求助理去做其职责范围以外的工作,除非情势必须且法官助理有道义上的义务或其自愿;法官也不得随意干涉、介入或影响法官助理在其职责范围内作出的独立认识和判断,否则虽然可以增强法官的荣誉感、责任感,但会严重影响助理的职位认同感,也可能出现经济学上的劣币驱赶良币现象。

由于法官与法官助理在共同致力于解决复杂问题,这种工作的强度是非常大的,而且在工作中需要助理对工作保密以及法官与法官助理之间的相互信任,于是在法官与法官助理之间形成的必然是亲密的人际关系。这种关系要求法官与助理应高度信任对方,这就必然会出现法官助理实质参与案件处理。笔者认为,法官助理是法官的助理,其审判辅助行为对法官负责,因此除法官庭审、合议之外,除书记员记录、归档之外,其他所有与审判相关的工作都可以由法官助理在法官指导下进行法官助理工作范围内的具体事项,是罗列不尽的,工作事项有弹性,不等于职责界限的模糊不清。事实上,由于工作分工过细导致的推诿扯皮、条块分割、效率低下,在全社会各项工作各个单位中都不鲜见。之所以现阶段,我国必须更多地参照大陆法系而非英美法系的模式,即法官助理的工作流程、工作要求和工作标准应更多地由制度规定,而非按照法官个人的要求办理,由于我国法官员额制改革的思路是从法官助理中择优选任法官,按照法官员额制改革的思路,法官助理本身就被设计成一个法官的养成岗位,所以法官助理实质参与案件处理似乎也无可厚非。且在当前的改革思路下,似乎没有可能避免法官让法官助理实质参与案件处理。唯一可寄望的只能是在法官问责机制建构起来之后,让问责机制迫使法官对案件的处理结果认真审核与把关。

在现阶段的司法改革的过程中,很多法院规定法官助理在裁判文书中署名,甚至成为一种改革的趋势。笔者认为,法官助理既不该也不必在裁判文书上署名。法官助理该不该在裁判文书上署名?要回答这个问题,必须先搞清楚法官助理在裁判文书上署名的目的和意义。即署名意味着什么。仅仅意味着某一位法官助理参与了审判工作,还是意味着法官助理需要对裁判文书的哪一部分承担责任。如果是前者,那么法官助理的工作量有全程留痕下其他途径更完整的计算,没有必要在规范的裁判文书中创设一个新的身份;如果是后者,那么法官助理对裁判文书的哪一部分负责?负多大程度上的责?文字瑕疵,由书记员负责;事实认定和法律适用,紧密联系、不可分割,且都属于法官的判断权,没有裁判权的法官助理依据什么授权而行使呢?笔者认为,裁判文书的署名,不是工作成果的单纯呈现,它既体现权力,又代表责任。法官助理水平再高、参与审理再深,也没有权力行使裁判权,同时也没有义务承担裁判责任。法律专门赋予法官的裁判权,由法官行使,法官就裁判文书全权对外承担责任;法官助理就其所为的审判辅助行为对内向法官负责。

 
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