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基层法院法官助理职能定位之研究
 
发布日期:2017-09-26 14:44:10 点击数:5937
 

【摘 要】党的十八届四中全会提出全面推进依法治国,司法改革的大幕正式拉开。作为这轮司法体制改革中的重要一员,法官助理是一个既熟悉又陌生的名词,吸引了笔者的注意。目前关于法官助理职能尚未有明确具体的规定,但其作为审判团队中的重要一员,其能否发挥最大作用将对于整个办案团队产生极大影响。

全文共7988字。

【关键词】  司法改革  法官助理  职能

主要创新观点:基层法院法官助理职能定位是对诉讼辅助事务更加精细科学的分工的必然要求,找准自己的定位后,法官助理可以从工作量上减轻法官负担,其专业背景和在诉讼环节中的重要地位又可以保持裁判工作的连续性和严肃性。笔者认为法官助理既是法官的助手,同时也是法官的后备力量,法官助理的执业生涯是成为法官的必经途径之一,是理论知识转化实践的方式,更是经验积累的过程。本文详细阐述了法官助理制度的历史沿革以及现在的制度尝试,提出了存在的问题并给出了解决建议。希望探索法官助理的规范化、专业化、社会化管理之路,充分发挥法官助理在审判团队中的独特作用,为中国的法治化进程贡献力量。

以下正文:

法官助理,是协助法官从事审判工作的法院工作人员。《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》(以下简称《四五改革纲要》)指出:建立符合职业特点的法官单独职务序列,健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度。《四五改革纲要》将法官助理的身份定性为“审判辅助人员”,这是研究司法改革中法官助理制度的大前提和总出发点,也就是说,法官助理的设置从根本上讲是为了辅助法官完成审判工作、保障法官实现职业化的。但是,对于我国大多数法院来说,法官与书记员“1+1”的组合方式已经沿用多年,司法改革以来,提出建立“1+1+1”的审判团队模式,即一名法官加一名法官助理再加一名书记员的审判团队作为办案主力军,这无疑是对现有办案模式的一种全新探索实践,而法官助理制度想要真正融入审判工作中,实现其设计之时的价值,还有很多问题亟待解决。本文以基层法院审判阶段法官助理的职能定位为切入点加以研究,不成熟的地方还望批评指正。

一、法官助理制度的历史沿革

现代意义上的法官助理制度肇始于1882年的美国,在美国,法官助理被誉为“不穿法袍的法官”。[1]在我国,最高人民法院于1999年在颁布的《人民法院五年改革纲要》中第一次明确提出要推行法官助理制度,其后又于2004年、2008年先后确定北京市房山区法院等18家法院、西部所辖的814个县区法院为法官助理试点单位。为缓解“案多人少”但案件审理难度日益加大的问题,试点法院在运行工作中通过“三二一审判机制”或“一审一助一书”等方式为法官们配备法官助理,对法官和法官工作实现双重分流,从而努力实现法官从量的扩张向质的提高。直到十八届四中全会提出全面推进司法体制改革,在这一轮的改革中法官助理作为审判团队中的重要一员再次引起了关注。

二、法官助理的职能定位

法院人员分类改革的重要环节是员额制,为了配合法官员额制度,法官助理制度再次被提到一个新的高度。作为法官员额制的套改内容,将法官、法官助理和书记员三种不同职责的人员进行合理配置,以求达到最好的合作效果,使法官脱离繁杂的事务性工作,从而全身心地投入到案件的审理中,从而形成真正意义上的审判团队。具体而言,出台的文书中,法官助理的职责确定如下。

最高法院在《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》中将法官助理的职责具体确定如下:

“法官助理在法官指导下履行下列职责:

(一)审查诉讼材料,提出诉讼争执要点,归纳、摘录证据;

(二)庭前组织交换证据;

(三)代表法官主持庭前调解,达成调解协议的,须经法官审核确认;

(四)办理承担法律援助义务的律师担任辩护人或者指定法定代理人代为诉讼的有关事宜;

(五)接待案件当事人、代理人、辩护人的来访和查阅案卷材料;

(六)依法调查、收集、核对有关证据;

(七)办理委托鉴定、评估、审计等事宜;

(八)协助法官采取诉讼保全措施;

(九)准备与案件审理相关的参考性资料;

(十)办理案件管理的有关事务;

(十一)根据法官的授意草拟法律文书;

(十二)完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作。”[2]

由此可见,除开庭和审判以外,法官助理承担了百分之九十的辅助性事物,就如:在法官的指导下办理审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待案件诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料、协助法官进行调解、草拟法律文书、记录等工作。从分工上看,法官助理与书记员的职能分工存在交叉或是由后者的职能中剥离出一部分成为前者的工作;而员额制实行后的法官不再承担事务性工作,除了裁判权之外的权利和职能都将由法官助理担负。

三、法官助理的不同类型定位的实践探索

我国的《法官法》是对法官的法律规定,其他法院工作人员的规定列在了《人民法院组织法》里。多年以来,各地法院对法官助理的工作职责展开了不同实践与摸索。

(一)“高级书记员”

《上海法院工作人员分类管理办法(试行)》(以下简称“上海高院试行办法”)还明确了法官助理的职责除了上述提到的与审判相关的调查和庭前准备工作,还包括了“与审判相关的调研、督查、考核、宣传工作”,特别情况下,“法官助理可以代行书记员职责”。其实早在2002年,根据最高法院试行法官助理制度的原则要求,全国各地多家法院进行了试点工作。各地法院将法官助理定位为“高级书记员”,特别是在一些采取书记员聘用制的法院,法官助理无疑成了“有编制的”书记员,这些法官助理工作职责与书记员混同。没能进入法官员额中的人从法官一夜之间退回到“高级书记员”的地位,产生强烈落差,尤其上年纪的人更是无从调适。上海高院试行办法规定了法官助理可以行使书记员职责,可以看出在我国的固有观念里,书记员原来就是法官的助手,法官助理应然可以行使一切辅助法官的工作。但笔者认为,如此一来不利于法官助理的角色定位和法官助理制度的建立。正如法官应然不能代行书记员的职责一样,必须在规范文件里明确划分法官助理与书记员的作用,才能在今后区别他们的作用,推行制度改革。

(二)“助理审判员”的继位者

助理审判员是旧体制下的审判人员,看似预备法官,其实已经具有审判权。尽管法官助理在目前的试点中没有任何审判权,但是已经有学者建议法官助理可以行使部分审判权。上海高院试行办法对法官助理的职责列举了审查诉讼材料、调解。有些法院的立案庭,将本应该由立案法官的审查立案权交给了法官助理;对案件进行调解,无疑是行使对案件实体进行审理的审判权。2005年出台的《人民法院第二个五年改革纲要》没再提“取消助理审判员”,使得关于法官助理的改革又回归到助理审判员上,这让部分法院在人事改革上面临困难的处境。从旧体制下助理审判员成为审判员,在员额制下又退回到法官助理,行使有限的审判权,成为法官员额的储备力量。在改革试点法院的司法实践中,法官不认可在法律文书中签署法官助理的名字、认为那是过去的助理审判员所承担的责任,法官助理并没有审判权。但是法官助理则希望能够署上自己的名字,在审理做出了贡献,希望能有自己的署名是无可厚非。这一做法正是在摸索阶段为人员分类管理做的有益尝试,这似乎与裁判文书中曾出现过的“代理审判员”如出一辙。例如,上海市长宁区法院一个合议庭内配备3名法官,1名法官助理,1-2名书记员,其中书记员的发展方向不再是法官,而法官助理至少也要经过6年成为三级法官助理才可以参见法官入额考试。可见法官助理是作为法官的储备力量来培养的,与原来助理审判员的发展方向一致。但笔者认为,这种定位无疑与法官独立行使审判权相违背,有不可取之处。

(三)法官的学徒和助手

法官助理制度起到了传承司法经验、培养司法后备人才的作用,从这一角度看,法官助理与法官就是“传”、“帮”、“带”的师徒关系。拥有深厚理论基础的法官助理要成为一名合格的法官必须在司法实践活动中不断学习不断进步,并接受资深法官的指导。[3]贵州省贵定县和遵义市汇川区法院都坚持1名法官带1名法官助理,汇川区法院还让法官和法官助理“双向选择”[4],真正将法学事务用现代学徒制来实现法律专业技能的传承。法官助理发源最初是法官私人聘请的助理,多为专业院校的优秀学生。除了帮助法官分担各种审判辅助工作,也实现了法学院的法学教育的延续。法官助理要对法官的指示绝对的服从,而没有相互监督,法官对法官助理有指挥和管理甚至考核权。

四、法官助理制度实践中存在的问题

法官助理这一职业,是离法官最近的职位,表面看似完美。但在实践中却出现了问题。

(一)主体范围界定标准不清晰

1、职权范围模糊不明确,工作内容的界限不清晰。尽管征求意见稿中白纸黑字写明了职责,但是当前存在的首要问题却恰是没有专门明确法官助理的职责,所谓的事务性工作,到底哪些交给法官助理去做?送达、庭前阅卷、调查取证、草拟法律文书等等,也不只是跑跑腿那么简单,这一切不仅需要体力脑力还需责任心。比如庭前阅卷,如果法官助理归纳得不准确,庭审就会出问题。法官能所有都放心交给他们做吗?人非圣人,都会出错,佛山市禅城法院就曾经发生过这样的例子:一名法官助理填写判决模板时,写错了审判员的名字,被当事人到处投诉。最后,该案主审法官因为难以承受巨大压力,引咎辞职。其实就是落款写错了而已,如果当事人不闹,出个补正裁定就可以。但偏偏问题被放大,风险就没法控制了。[5]可以说,那名助理肯定自责愧疚,但对外却是法官承受着巨大的压力。这也导致了有些法官害怕出错承担责任,很多事都亲力亲为,助理这一职务某种程度上就形同虚设。

2、与书记员的工作内容出现重复,难以协调。书记员的工作是否也被法官助理取而代之呢?说起助理,大家会认为与书记员大同小异,因为助理做的事情书记员也做,那究竟书记员与法官助理的界限在哪呢?当前,全国各地法官助理制度探索几乎形成了因地而异,各地自治的局面。例如:部分先试点地区的法院标配:1名法官+1名助理+1名书记员,形成了“1+1+1”计算而来的独特模式,首开先河。北京的法官助理分为专职的行政助理和负责审判业务的助理,可是与书记员的工作界限仍分不清楚。与北京不同,佛山六七年前便将书记员和法官的部分工作拆分重组,形成了全新职位法官助理。与佛山相似,深圳的法官助理也是与书记员全然不同的独立职位,只是工作内容中多了一项起诉书送达。[6]

3、法官助理工作压力不断暴涨。不明确的工作内容使法官助理几乎承担了所有的事务,可能从起诉书送达、制作庭审笔录、案卷归档之类的纯事务性工作到庭前阅卷、证据交换、保全、调解、调查等一系列审判辅助性工作都要参与到其中。琐碎繁多耗时,就拿可以耗费50%精力的送达来说,虽没有过多的能力要求,却十分耗时耗力,尤其要在有限的时间内送达,有的案子有十几个被告,有的被告有户籍地、住所地、居住地等六七个地址,很多时候每一个地址要跑。再有,在一些民事案件中,法官助理还要帮忙维持庭审或调解秩序。法官助理也不是铁人,任务重,案子多,时间少,压力大。

(二)职业能力要求高,性价比低

4、法官助理的职业认同感低,职业保障系统不完善,留不住人才。近年来,有关法官助理现状的文章纷纷在网络发表。《法官流失助理也流失》 ,《法官助理到位 法官回归本位》 ,《辅助人员缺位法官被迫补位》,这类文章看完让人痛心,发人深省。为什么会出现辅助人员缺位法官被迫补位这样违背国家开始的法官助理辅助“少而精” 的法官这一初衷?事出必有因,这份工作性价比太低,晋升空间又非常有限是大部分助理反映的问题。职业保障制度差,看不到前途,造成了拿着最少的薪酬干着最苦最累的活这种尴尬场面,导致离职情况严重,也不足为奇。再如一位经验丰富的助理的心理活动:开庭时,法官、书记员、原被告和律师都有专属席位,但偏偏没有法官助理的一席之位。以为可以搬把椅子坐到法官和书记员中间,但那里没有电脑,没有写着“法官助理”的小牌,连桌子也没有。而且开庭时法官提问、书记员记录,助理完全不知道该干啥。坐在上面就显得傻傻的。[7]书记员与法官助理几乎干着一样的事,但是却完全不同的待遇,对比之下,席位的区别算不算侧面反映了法官助理完全没有地位?

5、法官助理的职业能力要求还是相当高,助理人员严重缺失。助理普遍水平不高,能力不足却不肯学习实践。总结以上征求意见稿中的职责,一名合格的助理,起码要具备召集、协助、指导、参加、倾听、交流、细心、主持、接待、采访等全方位的能力,事务繁多,综合能力极强。只有助理全力以赴,尽心尽责,才能完成与法官的工作“无缝对接”,确保万无一失。而如当前广州法院在这一制度改革中已处于前列,但是广州中院的情况是有编制和无编制的法官助理、书记员加起来,也不到法官总数的一半。[8]

五、完善法官助理制度的几点建议

就如法庭上不可以少了任何一个诉讼参与人参与,法官亦不可以缺少助理的帮助,一个好的助理于法官而言,减轻了法官超负荷工作,使法官能更专注一心投入到公平裁判中,这就大大促进审判质效提升及法官人均结案率提高;于法院而言,办好了案子,既提高了效率与质量,也减少了法院的信访投诉率,无异于无形中提高了法院自身的威望;再于整个法治社会而言,配备法官助理后,由法官助理承担审判辅助性工作,法官可以集中精力开庭和裁判,审判效率明显提高,法官助理就好比大型机器中的润滑油,协助了整个法律系统的正常高效运作。

(一)个体认知:法官助理自身发展

要做一名好的助理,就要有高追求,严格要求自己,努力成为一名优秀称职的助理。于自身而言,首要的是端正态度,要明白职业无分高低,不应存法官更有面子的“光环效应”的想法以及低人一等之说。要始终相信,法官助理是离法官最近的地方,也是离自身的理想最近的地方,坚守岗位,严于律己,时刻保持责任心,细心,忠心,与法官多切磋,多阅读、思考、交流、甚至调研,来不断武装自己,与法治共白头,因为没有野心的助理也不是好助理,要树立“今天的审判辅助人员有可能就是明天的法官、检察官和律师”的信心。同时,要协调自身与书记员的工作职责,应及时填补法官和书记员之间存在的那一片“空白区”——属于法官助理自身的区位的工作。要明白法官助理的到位,会让书记员的工作定位更加清晰,可以专心从事诉讼事务性工作,从而保障了整个诉讼程序的严谨和流畅,提高审判司法各项事务的效率。

(二)同伴提携:法官与助理共同进步

法官与助理不应是同事关系,而应该是好友同学关系。法官在助理的帮助下能更加专一投入到审批工作中,而助理在帮助法官的过程中不断提升自我,熟悉各项诉讼程序,熟悉法官的工作,相辅相成。司法体制改革浪潮让独立办案6年多的广州市中级人民法院商事庭办案能手陈舒舒告别了“一个人战斗”的日子,迎来了自己“独享”的法官助理——毕业于西北政法大学的谢佩君。陈舒舒对其助理的评价极高“是助理,但更多是搭档和伙伴,小谢‘解放’了我,使我有更多时间去思考、琢磨案件本身,从而对公平判决更有信心”。

法官与助理的沟通交流尤为重要,法官与助理应相互理解,共同进退,实现真正的双赢。如:法官鼓励助理热情工作的同时,针对一些在准备司法考试的助理,法官可以提议法院招聘实习生帮助他们减轻负担。再如,法官还可以在法院的指导下对助理进行工作绩效考核,考核结果将作为助理等级晋升和待遇增长的主要依据。法官一旦得到了这把“尚方宝剑”,便很大程度上调动了助理的工作积极性与能动性,有利于两者工作衔接得“天衣无缝”。

(三)单位保障:人民法院采取措施

再者,是人民法院的职能,应出台相应的人才培养方案,重视对法官助理的培训。浙江省滨江区人民法院与浙江大学光华法学院正式合作建立了法官助理培养机制,就是一个很好的示范。既为司法司法队伍注入了新的力量,也让法学院的学子提前接触法院,积累工作实践经验,成长为更加优秀的法学专业人士。又如:3月6日,全国人大代表、上海市人大常委会副秘书长林荫茂格外强调了在司法改革过程中,一定要对法官助理群体给予足够的重视。上海的闵行法院正是一个成功的典范,他们强调“政治建院、业务强院”,特别注重对年轻人业务能力的培养,所以到现在没有一个年轻人流失![9]同时,重庆试点的法院如荣昌法院已经完成人员分类定岗工作,首批入额的法官41名,占政法专项编制30.37%,另有35名法官暂未入额但仍在审判业务部门协助办案。剩下的约8%员额,留给“能考上”的后来者,有相当数量的助理审判员(一般为年轻人)反而能够进入“精英法官”的队伍。具体而言,法院可参照以下措施培养人才:加强对法官助理的思想引导,让其树立职业归属感;加强业务培训,每个月召开专题工作交流会,有利于互相取长补短;科学分类考核从德、能、勤、绩、廉五个方面对司法辅助人员进行考核,根据考核等次适当予以奖励,另外,可针对一些还在准备司法考试公务员考试的助理,法院招聘实习生适当减轻他们的工作。

(四)国家政策:全社会共同重视

最后,是国家的改革以及社会不断提高法官助理的职业认同感。改变升级与竞聘机制,严格准入,严格考核,留住更多高素质、高学历、高能力的人才,保持助理的工作热情,明晰法官助理的发展路径,探索出最合适的法官团队模式。针对2014年仍存在的“北京研究提高法官待遇,法官助理上升空间有待明确”的问题,法官与助理的待遇发展不同步,应尽快完善法官助理的发展和工资保障机制。前段时间,一些优秀的地区已率先优化了法官助理的保障机制,使助理们的职业认同感与归属感不断提高。深圳盐田区法院聘用制法官助理等重要审判辅助岗位人员的工资水平提高近50%,改革后聘用岗位的吸引力明显提高,队伍的整体稳定性也大大提高。广东法院大幅招录公务员编制法官助理,法官助理有渠道上升为法官,工资也会比同级公务员高20%。[10]除此之外,青海省也大幅提高法官助理,检察官助理的薪酬待遇,计划过渡期满后,使法官助理等人的工资水平在目前基础上提高15%。青海省财政已预留出落实职业保障制度所需资金。又如全国人大代表、广东省高级人民法院院长龚稼立提出的加快加快推进队伍建设法治化[11],建议最高人民法院会同全国人大有关部门,加快推进《法院组织法》和《法官法》的修改,全面总结各地推进司法改革试点的经验和做法,以法律的形式明确不同审级法院的功能定位,更好地发挥专业法院的职能作用,解决法官助理等人员的法定职务和待遇等问题。

结 语

法院人员分类管理旨在让法官和司法辅助人员走向更为专业化、职业化的方向,实施明确的岗位界限和细致的职能分工将把法院司法改革推向新的阶段,法官助理制度将与法院员额制共同构建新的审判制度。相信在不久的将来,法官助理不再是法院审判制度的“鸡肋”,而成为推动法官职业化建设的助力器。

 

 

(1)周道鸾:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社2000年版,第25页。
(2)
最高法院《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》

(3)王伟:《二中院法官助理庭审首秀》,载《人民法院报》2014年9月27日第2版。

(4)摘自来宾中院调研课题组亲赴贵州多市县法院调研获取的第一手资料。

(5)滑璇:“工资低,没编制,压力大,法官助理何去何从”,载《南方周末》2015年8月8日

(6)滑璇 :“法官流失,助理也流失”,载《南方周末》2015年8月6日

(7)苏永通:“法官助理流失现状:性价比太低 能走的都走了”,载《南方周末》2015年8月6日

(8)刘冠南、马伟锋:“法官助理到位 法官回归本位”,载《南方日报》2015年7月22日

(9)屠少萌:“林荫茂代表谈推进司法改革——应重视法官助理成长”,载《人民法院报》2016年3月8日

(10)马伟锋:“广东法院大幅招录公务员编制法官助理 “解冻”后首次”,载《羊城晚报》2016年4月7日

(11)薛冰妮、刘其劲、尚黎阳、商西:“广东高院院长龚稼立:建议引入惩罚性赔偿打击恶意侵权”,载《南方都市报》2016年3月15日

 
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